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发达国家的公路建设与环境保护

| 更新时间:2009.12.12    查看次数:3624

摘要: 本文以加拿大、美国为代表介绍了西方发达国家公路建设与环境保护工作的基本情况、特点,分析对比中国公路环境管理的体制与努力方向,提出了进一步改进中国公路环境保护管理工作的初步意见。

关键词:发达国家;公路建设;环境保护

一、前言

在我国社会经济迅猛发展,越来越多地融入世界大家庭的今天,我们与国外的技术交流与合作已很频繁,环境保护方面的交流也是很多,我们不仅加入了多项环境保护国际公约,国外的许多新技术与新工艺往往也能很快被引进。笔者在 10多年从事公路交通环境保护工作过程中,与来自世行、亚行和其他国外机构的环境保护专家多有接触,与其交流的最大体会是对他们对法律的尊重和对人的尊重。对于国外先进环境保护技术和具体某方面介绍性的文章已很多,笔者近期作为加拿大PPOP项目的中方执行单位访问了加拿大,并与加方有关人员有较多的交流。因此,想就笔者粗浅的了解,就加拿大的环境评价制度、公路环境保护工作特点结合国内公路建设环境保护工作谈谈自己的一点拙见。

二、环境评价制度的对比

2.1 美国、加拿大环境管理法规

在发达国家的环境法中,有关环境评价的法规占有重要的地位,因此,有必要重点对其环境评价制度进行了解。

环境影响评价又称环境影响质量预测评价,是指在某一地区进行可能影响环境的重大工程建设、规划、或城市建设与发展、区域规划等活动之前,对这一活动可能对周围环境地区造成的影响进行调查、预测和评价,并提出防止污染和破坏的对策。其目的在于使环境保护与经济发展相协调;使行政机关对环境价值的考虑科学化、民主化、制度化、职能化。
   1964年,在加拿大召开的国际环境质量评价会议上,首次提出了“环境影响评价”概念。但在世界范围内,美国首开环境影响评价制度先河。1966年10月,在美国众议员所属科学研究开发小组委员会进行的进展报告中,首次正式采用了“环境评价”这一术语。1969年,美国制定了《国家环境政策法》(National Environmental PolicyAct,NEPA),首次规定了环境影响评价(EIA)制度,同时,NEPA被作为“保护环境的国家基本章程。”1970年4月3日开始执行的《改善环境质量法》是NEPA的很好补充,该法授权国家环境质量局为环境质量委员会提供专业管理人员。

环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度,在美国环境法中占有特殊的地位。美国自 70年代初至今,不论是联邦一级还是州一级法律都建立了较完备的环境影响评价法律体系。美国的环境影响评价制度,不仅为实施国家环境政策提供手段,而且为实现国家环境目标提供法律保障。实践证明,NEPA自产生至今,对美国的环境一直发挥着重要作用,它规定的环境影响评价制度迫使行政机关将对环境价值的考虑纳入决策过程,使行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标,改变了过去重经济轻环保的行政决策方式。

  美国环境影响评价的对象是很广泛的。 NEPA规定,凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动,都必须进行环境影响评价。即是说,由联邦政府行政机关向国会提出的议案、立法建议、申请批准的条约,以及由联邦政府资助或批准的工程项目、制定的政策、规章、计划和行动方案,都必须进行环境影响评价。谁提出立法议案、规章、政策、计划或项目,谁就要进行环境影响评价。该环境影响评价报告无需经过环境保护管理部门批准,但必须经过他们审核或提出修改建议,最后由批准该议案、规章、政策、计划或项目的行政机关来批准环境影响评价报告。“对人类环境有重大影响”有两个评判标准:背景和强度。背景,指以社会整体、受影响地区、受影响利益和行为地点等方面背景为基础的对行动的环境影响进行分析。强度,指影响的严重程度。这里的“行动”包括新的和正在进行的行动和按照法律规定应当作为但未作为的法律行为。
加拿大的环境管理与美国的基本相似。加拿大的环境管理分为联邦、省和地方三级。在安大略省,根据省的《规划法》和省的《环境评价法》,与土地使用和开发有关的活动都必须进行环境评价。其《规划法》主要是指导省内地方政府准备一个官方计划(offcial plan),按照《规划法》,开发商和政府必须准备一份环境影响报告(environmental impact statement),对EIS的要求类似与《环评法》类别评价(CLASS EA)下提供的ESR报告(environmental study report)。安省的《环评法》于1977年生效,根据《环评法》,对个别评价(EA's)、类别评价(class EA'S)、设计要求及申报要求等均作了规定。对类似大型新建公路项目要进行个别评价,要求有综合的咨询程序、对路线及替代方案详细的环境检查以及对所有环境影响减缓措施的综合分析。个别评价要求首先完成工作大纲(T OF R)并提交环境与能源部长,在大纲批准后要进行包括咨询在内的详细的环境评价研究,EA完成后就提交环境与能源部,在报纸上要发布消息,公众有30天的时间来发表意见,同时包括其他机构意见的政府检查也将被执行。根据项目情况,部长可以做出以下决定:批准EA、有条件批准EA、将EA的部分或全部进行调解、提交EA的部分或全部给环境评价委员会进行听证、否决项目。

类似省级公路拓宽及地方道路项目只需进行类别评价,类别评价不要求进行个别评价那样详细的调查,其工作周期也较短。

2.2中国的环境评价制度与环境管理

我国 1979年《环境保护法(试行)》最先引入了环境影响评价制度。现行《环境保护法》(1989年)第13条和其他环境法律对环境影响评价制度作了进一步规定。1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》及1998年11月颁布的《建设项目环境保护条例》,对环境影响评价制度作了修改、补充及更明确的规定,从而在我国确立了环境影响评价制度。1994年国务院批准颁布的《中国21世纪议程》在第3章“与可持续发展有关的立法与事务”中提出:“在有关立法中,规定建立‘可持续发展影响评价制度',要求政府部门对可持续发展可能产生的影响做出评估。”此外,在各种污染防治的单行法规中,也对环境影响评价制度作了规定。如:《水污染防治法》第13条规定,新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施所做的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响做出评价,规定防治措施;《海洋环境保护法》第10条和《大气污染防治法》第9条也作了类似规定。为促进环境与发展的综合决策,实现经济、社会和环境的协调发展,我国《环境影响评价法》已于2002年10月28日经九届全国人大常委会第三十次会议审议通过,将自2003年9月1日起施行。

我国环境影响评价制度的评价对象主要是建设项目。此外,《建设项目环境保护管理条例》在附则中规定“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发,编制建设规划时,应当进行环境影响评价。”另外,还拟对一些重大产业规划、计划等进行环境影响评价。但目前法律、法规对区域开发如何适用环境影响评价制度缺乏具体规定,实际操作很难。新通过的《环境影响评价法》扩大了环境影响评价制度的适用范围,将对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件,编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的专项规划,列入环境影响评价之列,不能不说是环境立法的一大进步。
迄今为止,国家共颁布了7部环境保护法律、10部相关资源法律和30多件环境保护法规,发布了90余件环境保护规章,制定了427项国家环境保护标准,地方性环境保护法规达1020件。

可以说,我们已建立了一套较完整的、有中国特色的环境保护法律法规体系,也制订了成套的较齐全的环境标准体系。环境保护工作的地位空前高涨,环境保护的意识已逐步深入人心。

三、加拿大公路环境保护工作介绍

在加拿大短暂的工作访问过程中,我们发现加拿大人对环境法规执行毫不含糊,但对具体的环境保护措施则比我们更实事求是,并不盲目求新、求大。对公路建设项目的环境保护措施,一般由交通部、资源与环境保护部进行协商,确定后由交通部组织实施。因此,在加拿大并无类似我国的工程竣工环境保护验收程序。
以下就我们访问的安大略省为例进一步进行比较。安大略省位于加拿大南部,是加拿大最大的省份,人口约396万。安大略省地理位置优越,东临大西洋,南接美国本土。境内地势低平,平原广袤,山脉集中,河流、湖泊密集,具有温带湿润大陆性气候特征,矿物、森林资源非常丰富。

在安省交通运输业极其发达,货物的运输主要是通过公路运输方式完成的。再加上与美国接壤,彼此之间贸易往来频繁,公路运输在安大略省经济中占有相当重要的地位。公路发展得到了安省政策和财力的支持,建成了遍布全省、四通八达的现代化公路交通网络,高速公路总里程长达 16,000多公里。安省公路建设投资基本是由省政府用税费支持完成的,现在安省交通部每年依然拿出11亿元用于公路建设,但其中一半用于现有高速公路的养护。

在安省,公路交通是由交通部来主管。交通部的主要职责是: 1.改善公路安全,包括制定公路安全政策、法规;政策、法规宣传培训、监督、检查、执行;车辆注册等。2.维护、加强省公路管理,包括公路建设、养护、管理、营运等。3.拟定公路运输政策、规划,包括为适应运输量的增长,规划新的道路网络,制定工程计划、投资等。

3.1公路交通噪声综合管理

加拿大是以汽车为主要运输工具的国家,人们工作、出行,货物周转、运输等都离不开汽车。发达的公路交通网络,造成公路车流量很大,以 401公路为例,该高速公路为12-16车道,是世界上最长的高速公路,同时也是世界上最繁忙的高速公路之一,日交通量30多万辆,远远望去气势极其壮观。安省其它高速公路,车流量虽不济401公路,但据安省交通部的专家介绍交通量还是相当大的。

高速公路的通畅、发达、高效,并没有使安省放弃重视环境保护工作。加强公路环境保护,削减公路交通噪声对人们生活、工作、休息的干扰,建设高质量的生活环境,是安省交通部环境管理的一项重要内容。其主要管理办法是:

首先,高度重视公路交通噪声法规、标准的制定工作。加拿大安省交通部作为公路政策制定、规划、管理部门,从 1977年开始,就制定了第一部公路交通噪声管理政策,这部政策一直持续执行了10年。随着经济的发展,公路管理水平的提高,政策又得到补充、修订。关于公路交通噪声标准,安省公路交通噪声限值明确规定:昼间55dB,夜间50dB。对于公路交通噪声限值标准执行,安省交通部通常也考虑其实施的技术及经济可行性,一般原则是:公路交通噪声值超标结果在5 dB以内,不采取减噪措施;但若噪声值超过5 dB以上,那么就要考虑采取措施加以解决。

其次,新建公路、改建、扩建项目,安省严格执行公路建设项目环境影响评价制度,科学严格地预测公路交通噪声的影响程度。如果噪声影响被确定,那么就需采取措施来减少噪声的不良影响,在此阶段措施主要是侧重合理规划和合理土地利用,通过合理规划、设计公路,使公路尽量远离声环境敏感地区,因为噪声强度自声源开始随距离衰减,增加噪声源 和受声点间的距离,可以减少噪声的影响。

第三,对于已经存在的公路交通噪声污染区域,基本是采取建设声屏障措施解决。安省建设声屏障已有 20年历史,声屏障结构型式主要有土堤结构、金属结构、混凝土及木屑复合结构。金属结构声屏障使用时间久了,容易生锈,存在防腐问题,难以维护,现在安省已基本不用了。土堤结构最大优点是建设成本低,建成后,不仅可以作为一处防噪设施,而且可以美化成一处漂亮的自然景观,但采用土堤型式防噪需要占用许多土地,因此在高速公路降噪措施中使用不是很多。混凝土及木屑复合结构在安省高速公路上使用最广,行车路上随处可见这种结构,颜色也非常丰富。专业制造此种材料的厂商Durisol Inc.试验报告表明,其吸声系数大于0.75;隔声量大于30dB;密度小于850kg/m3;具备防腐、防潮(水)、防老化、防火性能;材料本身也环保。安省高速公路声屏障高度基本控制在2~4米之间,主要是由于结构原因。目前安省交通部计划拆除老的金属结构声屏障,准备以混凝土及木屑复合结构取而代之,对于那些低矮的,降噪效果差的声屏障安省交通部也在计划加高、加长。混凝土及木屑复合结构声屏障设计均考虑了安全、养护、防火、景观问题。声屏障建成后,公众对交通噪声的抱怨也随之消失,说明声屏障还是有很好的减噪作用的。据安省交通部噪声治理专家介绍,混凝土及木屑复合结构降噪效果可达到15dB,但中方认为,在测量时,测点位置及布点方法值得商榷。总之,安省交通部建设的声屏障给我们的印象是成本低、降噪效果好、简单、美观、实用,不求豪华。

对于噪声防治措施的执行情况,安省设有环境部,负责审查。但一旦两个部门达成协议,环境保护措施的执行就由交通部负责。交通部的环境专家基本可自行决定环境保护措施的类型。

另外,在安省基本没有“分期修建”的概念,对噪声防护措施都是一步到位,在没有特殊情况下不考虑加长加高问题。对后建的房屋均由开发商负责解决。

与日本高速公路两侧声屏障林立,公路快成了隧道的情况相比,安省的声屏障数量显的比较少,同时其高度不超过 5米,也未见到折角式、或高造价材料,对高层建筑也就是4-5米声屏障防护。从声学分析,其高层噪声肯定不达标。因此,与其相比,国内一些单位在措施审查时片面强调公路达标控制就显的不实事求是了。

3.2公路生态保护

  “尊重自然、恢复自然”的理念在加拿大的公路建设中得到了充分的体现。在设计、施工中,将对自然的扰动、破坏努力控制在最小的限度内,如在施工前先将树木或树桩移走,建成后搬回原地栽植;在动物出没的地段建设动物通道,避免对动物栖息地的分割;尽量避绕森林、湿地、草原等重要生态区域等等均已成为公路从业人员的自觉行为。

  在公路生态环境保护方面,为保证公路建设与环境保护持续健康发展,安省交通部在环境战略计划中,将最大限度地减少公路对自然和人文环境的负面影响作为公路建设的重点目标。加拿大是森林、植被覆盖率相当高的国家,公路线形设计基本按照原地形、地貌走向设计,尽量避免高填、深挖,因而很少发生水土流失现象。对边坡、急流槽、挡墙的处理均采取以石块或箱石处理方式,因此,看不到国内最常见的浆砌片石结构。

为避免生态环境在公路建设和维护中遭破坏,安省交通部在承包合同中明确规定承包商必须承担的环保义务。对施工中受影响的地区,事后要通过选种适宜的花草树木等措施使其恢复生态平衡。针对野生动物经常出没的路段,有针对性地设置了环保标志。

采取一切措施,尽快地恢复原来的自然群落。尽量避免人工痕迹,使路域植被与周围环境融为一体。公路绿化以保护沿线生活环境和自然环境,提高行车安全性和舒适性,提供和谐的公路景观为根本目的,不“哗众取宠”。因此,在其公路上见不到“行道树”等明显的人工绿化痕迹,一般的立交也没有树木,一切回归自然。

在高速公路服务区为避免生活污水排放污染环境,服务区都建立了污水处理系统。服务区污水的排放必须达标,对无排放去向的污水,则经处理后采用漫灌方式在地下通过渗管排入地下。

对要进入河流的路面径流则经沉淀和过滤后排入天然水体。

四、对我国公路环境保护工作的建议

不需讳言,与发达国家相比,在现阶段我国的环境形势依然很严峻,水土流失等生态问题严重,全国污染物排放总量还很大,污染程度仍处在相当高的水平,一些地区的环境质量仍在恶化。生态恶化加剧的趋势尚未得到有效遏制,部分地区生态破坏的程度还在加剧。环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。

但在实际工作中,对环境保护工作的不满依然存在,在落实环境保护对策和环境保护工程时还是会遇到种种主观与非主观因素的制约。这其中都涉及到了环境保护理念问题。

笔者认为,目前应着重在以下 3个方面改进我们的公路环境保护工作。

4.1 尽快开展公路规划的评价

  历史教训说明,政策、规划和计划所产生的环境影响具有宏观性、累积性、长期潜在性等特点,如果在决策时不考虑环境问题,往往会造成灾难性的后果。如何才能最大限度地减少政策、计划和规划对环境造成的损害?应在目前实行的建设项目环境影响评价(简称项目环评)的基础上,尽快实施战略环境影响评价(简称战略环评)。

  战略环境影响评价是一种新型的评价制度,是项目环境影响评价的升华,从有效利用资源和保护环境的角度出发,针对国家重大经济行为、规划和政策的评价,力求从根本上和从源头上控制污染。

公路建设在我国快速发展的基础建设中占有相当的地位,对公路规划的评价应给予必要的重视。
4.2 建立有中国特色的公众参与机制
  公众参与整个环境影响评价报告的制定与实施的全过程,是美国环境管理战略的一个显著特点。NEPA将环境影响评价制度宣布为美国的环境政策,不仅规定联邦政府的所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议,在决策之前要进行环境影响评价,编制环境影响评价报告书,而且,要征求公众意见,进行公众评议,作为编制环境影响评价报告的必经程序和内容。联邦负责官员在制定详细的环境影响评价报告之前,应同依法享有法定职权或对环境影响拥有特殊的专门知识的任何联邦机构进行磋商,并取得他们的意见,联邦负责官员应将该评价报告说明和负责制定和执行环境标准的相应的联邦、州和地方机关所作的评价和意见书一并提交总统和环境质量委员会,并依照美国法典第5篇向公众公布。美国公众参与环境影响评价制度有以下特点:1、参与评价对象的广泛性。包括对人类环境质量有重大影响的立法活动,官方政策、正式计划、规划等。2、参与评价的现实性。公众基本是在环境影响评价报告书定稿前参与,规定在环境影响评价草案阶段,应征求具有法定职能或专门知识的联邦机关的意见;征求被授权制定和实施环境标准的适当的国家和地方机构、印第安部落、任何街道的意见;征求任何申请人的意见;征求公众意见和利害关系人的意见;在任何情况下,其他机构或个人都可以在90天内对最终的环境影响评价报告主动表示意见。3、参与评价的有效性。1978年《CEQ条例》对公众参与意见的反馈作了非常详尽的规定。对于无论个人还是集体的意见都给予积极的回应,而且不论意见是否被采纳,都被附在最终的环境影响评价报告书中或写在勘误表中。

加拿大的公众参与机制与美国的基本相同 ,通过协商确定后交通部负责组织落实,环境部门一般不再介入。与我国环境保护等部门在各阶段都要介入项目环境保护工作形成了鲜明的对比。
   我国环境影响评价中的公众参与起源于1991年我国在亚行提供赠款的环境影响评价培训项目。1993年,由国家计委、环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中,明确提出公众参与问题。1997年实施的《环境噪声污染防治法》规定,环境影响报告书中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。
但对公众意见如何处理和反馈则尚无明确规定,在利益平衡中,直接受影响人群及弱势人群的意见往往被忽视了,因此,对如何真正建立起中国特色的公众参与机制还有大量工作要做。

环境影响评价的实践表明,一旦有公众的广泛参与,就能提高环境影响评价的公众支持并有助于其结果的实施。在我国,长期以来,对环境影响评价过程中公众参与关注不够。因此建议,借鉴国外做法同时结合我国实际,在环境影响评价的各个阶段,全面引入信息公开及公众参与机制;在法律或法规中增加公众参与的详细条款,使这项制度程序化、法律化、正规化,能在实践中切实实行。具体地讲,首先,明确规定公众的介入时机及介入方式;其次,建立环境影响评价听证制度,广泛听取公众意见;再次,建立对公众意见的回应制度,    切实将公众意见落到实处;最后,建立不同专业、部门的专家、学者组成的专家系统,共同完善评价过程。

4.3加强环境保护标准制定

“当今世界,谁掌握了标准的制定权,谁就一定程度上掌握了技术和经济竞争的主动权。” 何谓标准?通俗说它就是一种游戏规则,谁掌握了标准的制定权,谁的技术成为标准,谁就掌握了市场的主动权。标准影响的是一个产业,甚至是一个国家的竞争力。

  我国标准化工作取得了一定成绩,但长期以来,由于缺乏对技术标准工作的足够重视,缺乏对一些重点领域关键技术标准深入系统的研究,我国技术标准总体水平偏低;在采用国际标准方面,明显低于发达国家水平。

我国交通行业环境保护标准的制定工作就更显落后了。在与国外同行交流过程中,国外的环境保护咨询和工程公司均对进入中国市场表现出了浓厚的兴趣,因此,我们必须加快环境保护标准的制定。

我国的公路环境保护工作起步晚,进步快,是大家的共识。但我们显然还有很多的路要走,中国公路学会决定成立《环境保护与可持续发展分会》进一步说明在公路交通行业对环境保护工作认识的不断提高,作为交通环保人倍感鼓舞。我相信,通过大家努力,公路交通环保肯定会取得更大的成绩。

参考资料 :

1、《高等级公路建设与环境协调发展若干问题的探讨》,张玉芬,中国公路网;

2、《中外环境影响评价制度之比较》,张学超,中国环境网;

3、《实施战略环境评价刻不容缓》,赵永新,中华环保互联网

4、《环境保护机制需创新》,朱天开,中国环境网

5、《2002年全国环境保护工作要点》,国家环境保护总局

6、《国家环境保护十五计划》,国家环境保护总局