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环境影响评价在公路建设中的作用

| 更新时间:2009.12.12    查看次数:6526

摘要: 本文介绍了我国公路交通建设项目环境影响评价工作的基本情况、特点,在总结近十年来环境影响评价经验基础上,阐述了环境影响评价工作在公路建设和发展的积极作用,提出了在公路建设中进一步发挥环境影响评价作用的建议。

关键词: 公路建设;环境影响评价;作用

0 前言

近 10多年来,我国公路网络总规模和整体技术水平都有较大的提高,国道主干线建设取得了重大发展,但为适应国民经济发展的需要,交通运输业作为国民经济发展的枢纽和先锋必须得到迅速发展,必须新建和扩建各种等级公路,增加汽车保有量。然而在公路交通事业迅猛发展,在增加运输能力、促进地区经济迅速发展的同时,也在一定程度上加剧了资源、环境、人口之间的矛盾,并随着我国总体环境质量恶化和人口的增加变得更加突出。

面临人口与交通发展的压力,公路交通领域的环境保护工作越来越引起人们的关心和高度重视,保护和改善环境,实行持续发展战略,促进公路交通事业与环境协调发展已成为公路界的共识。我国政府始终坚持把环境保护作为国家发展的基本国策,制定了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展”的指导方针,为保证环境保护参与决策,提出了环境保护管理的“八项制度”。交通部明确规定,对公路交通建设项目必须“先评价,后建设”,充分利用环境影响评价这一有效工具的作用,为公路建设开发项目的决策服务。

1我国公路环评的基本情况

1.1 公路环境保护存在的问题

我国是世界上人口最多的发展中国家,同时也是受公路交通环境有害影响危害最严重的国家之一。近 20年来以来,我国公路环保工作虽然取得了一定的成绩,在各个领域取得了多项进展,但从现状和发展趋势来看,还存在诸多不容忽视的重大问题:

(1) 机动车尾气对大气污染严重

各种机动车均排放有害废物到大气中,主要的污染物是碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物、含铅化合物、苯并 (a)芘等,以及二次污染物——光化学污染物等。对烟尘、氮氧化物、一氧化碳和二氧化硫等四种主要污染物的统计表明,交通运输业已占我国大气污染物的10%。这表明,机动车尾气污染已成为我国的主要大气环境问题之一。

(2) 公路交通噪声污染问题亟待解决

我国近十年来,机动车辆增长速度很快,几乎是每 5年增加1倍,另外我国汽车保有量相对较少,但噪声水平确比国外高,因此交通噪声在全国有逐年加重的趋势。据统计,全国城市道路交通噪声平均等效声级为71.5分贝;全国80%左右的交通干线两侧环境噪声超过国家标准,局部路段超标严重。

随着我国公路建设伴随着国家经济建设的迅猛发展,公路建筑施工噪声业越来越严重。尽管施工噪声具有暂时性特点,但是由于人口稠密、施工任务繁重,施工期面广而工期较长,因此噪声污染相当严重。

(3) 生态破坏加剧,生物多样性不断减少

公路交通环保工作由于缺乏系统规划和科学指导,管理和执法力度不够,因公路基础设施建设强度和规模加大而引起的森林、草原、湿地和沙地植被破坏严重,生态功能退化;由于公路建设衍生的环境污染和生态破坏导致了土壤污染、动植物生境的破坏,引起更大的生态压力,生物多样性面临的威胁也很严重。

(4) 环境地质问题日益突出

公路建设对自然资源的过量开发和不合理利用导致的生态环境破坏较为严重,交通干线环境地质问题突出,地质灾害较为频繁,地下水水质、滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降、地裂缝等地质灾害呈增多趋势。因公路施工组织不善、缺乏环境监理等主、客观原因导致部分公路建设过程中产生大量固体废物(尤其是在山岭重丘区)扬尘污染大气,渗滤液污染地表水、地下水和周围环境,成为潜在的环境隐患;部分公路(主要是 2级以下公路及等外公路)直接影响区域内水土流失面积、侵蚀强度、危害程度在局部地区呈上升趋势。

(5) 科技工作与公路交通环保事业发展的需要不相适应

公路交通环保事业仍未摆脱粗放型经济增长方式,污染控制和生态环境建设的发展主要依赖投资规模扩大,多占用资源和高效耗来实现的,科技与环保脱节状况仍很严重。公路环保科技进步贡献率低,成果转化率低,在大规模大范围推广应用的更少。基础性研究薄弱,科技储备少,后劲不足。库存“成果”实际上没有多少含金量,大量的环境治理、经济和市场需要的技术拿不出来。公路环保事业科技创新不够,高新技术特别是生物技术、信息技术和新材料技术等在公路环保方面没有重大突破。科技队伍总体实力薄弱且不够稳定。公路环保科技的总体水平与世界先进国家差距最少在 20年。

(6) 公路环境保护资金渠道不畅、投入不足、欠帐较多

(7) 公路环境保护工作是国际事务的重要内容

公路交通运输业是温室气体、损耗臭氧层物质排放和生物多样性的大户之一,因此,履行国际环境公约的任务十分繁重。同时,环境保护成为我国公路建设外资引进的重要条件之一,若不能有效地遏制公路交通建设对环境的有害影响,将影响我国在国际社会中的影响力和参与度。

上述 7个方面的矛盾对我国公路交通建设项目环境管理工作提出了比以往更为严峻的挑战。对于这些后果严重、社会反响强烈的环境问题,如果不尽早进行研究和采取防治措施,则不仅不能解决公路交通运输与环境,乃至全国人口、资源与环境协调发展的重大问题,而且可能会导致较大规模的生态灾难,直接影响到公路沿线地区社会经济发展,人民群众的生活和社会安定团结。

保护和建设生态环境,改变传统的公路交通的发展模式,以较低的资源代价和环境代价换取较高的公路交通发展速度,达到经济效益、社会效益和环境效益的统一,实现公路交通运输业和环境的持续发展,这应是我国公路交通发展战略的重要决择。

1.2 我国公路交通建设项目环境影响评价的现有基础

21世纪我国将面临着史无前例的环境压力,但是,党和国家的高度重视,综合国力的增强,市场经济的完善,公众环境环境意识的提高,环保科技的进步,给公路交通建设项目的环境影响评价工作带来了前所未有的机遇,这也意味着公路环境保护的春天已经到来。

(1) 跨世纪的战略决策

在世纪之交的关键时期,国家把环境保护工作纳入了国民经济和社会发展计划。 92年环发大会后,我国率先在国际上制定了含交通运输业持续发展与环境内容的《我国21世纪议程》;在《“九五”计划和2010年远景目标纲要》、在我国共产党第十五次全国代表大会上江泽民同志所作的《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有我国特色社会主义的全面推向21世纪》的报告中、在第九届全国人民代表大会第一次会议关于《政府工作报告》的决议中均充分肯定了实施科教兴国战略和可持续发展战略,大力加强环境保护工作,加强对资源管理和保护,严格控制和治理污染战略方针。

这是向全党和全国人们发出了治理国土、建设生态环境的总动员令,是以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体作出的重大战略部署。这直接关系到我国国民经济的可持续发展和社会主义现代化建设目标的全面实现。在公路交通领域实施好环境管理和保护这项跨世纪的伟大工程,将是中华民族历史上的一个空前壮举,对于世界文明的发展也是一个重大贡献。

(2) 强有力的法律法规保障

我国已相继颁布了《环境保护法》等五部专门的环境法律, 8部与环境有关的资源法律和公路法,发布了20多项环境法规和360项环境标准,交通部也先后颁布了一系列公路交通环境保护法规和标准,公路环境保护已做为公路建成和营运评估考核工作的工项重要内容,基本形成了具有我国特色的公路环境保护法规体系,执法力度逐步加大。我国公路交通建设项目的环境影响评价制度在我国具有强制性的,必须执行的有明确的法律、法规和条例的依据和基础。

1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”,“国家保护名胜古迹、珍贵文化和其他重要历史文化遗产”,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护树木。”这样国家以根本大法的形式,作出保护自然生态环境,合理利用自然资源,防治污染和其他公害的规定。这是我国环境保护工作的最高准则,也是确定环境影响评价制度的最根本的法律依据和基础。

环境保护基本法是《中华人民共和国环境保护法》,在该法的第十三条中规定:“建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境管理的规定。”“建设项目环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审,并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。”

《 中华人民共和国污染防治法》中第十三条规定“新建、改建、扩建直接或间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目环境影响报告书必须对建设项目可能产生的水污染和生态环境的影响作出评价,规定防治措施,按照规定的程序报经有关环境保护部门审查批准, …… ”

《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》中第十五条:“新建、改建、扩建的建设项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的环境噪声作出评价,规定防治措施,并按照规定程序报环境保护主管部门审查批准, …… ”

《中华人民共和国大气污染防治法》中第九条规定“新建、扩建、改建向大气排污染物的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价,规定防治措施,并按照规定和程序报环境保护部门审查批准, …… ”

《中华人民共和国野生动物保护法》中第十二条:“建设项目对国家或省地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的,建设单位应当提交环境影响报告书;环境保护部门在审批时,应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。”

《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《风景名胜管理暂行条例》等单项法和条例中均有有关环境影响评价方法的明文规定。

对于公路交通建设项目的环境影响评价制度的、目前用于操作的法规还有中华人民共和国国务院令第 253号《建设项目环境保护管理条例》;中华人民共和国交通部19号部长令《交通建设项目环境保护管理办法》。

各省、直辖市根据国家环保总局的《建设项目环境保护管理办法》也相应的制订了适用于本地的建设项目环境保护管理办法的实施细则为主体的地方环境影响评价行政法规。

(3) 有效的组织基础

近年来,公路环境保护和路域生态环境改善,作为一项社会性、多部门的事业,得到了公路交通系统、各级地方政府和其它部门的高度重视。全国各省 (市、区)交通厅相继成立了由部门领导组成的交通环境保护工作领导机构(环保办等);许多省(市、区)已将公路环境保护工作列入了各级机构的目标责任制,公路交通环境保护机构逐步健全。全面开展公路环境影响评价工作的、强有力的组织基础基本奠定。

(4) 良好的群众基础

由于各级领导的重视,各种形式的环境宣传活动,以及人民物质生活水平、文化素质普遍提高,公路环境保护问题作为一个关系到可持续发展、社会稳定和国际问题的观点,正在为广大群众所接受。全民族的环保意识、科学意识普遍增强。

(5) 较为雄厚的技术基础

公路交通系统遵循“环境科技为环境保护服务、环境保护依靠科技进步”的方针,组织开展科技攻关,取得了不少成果,一些科研成果和实用技术得到推广应用,直接服务于环境影响评价。

公路交通建设项目的环境影响评价咨询业从无到有,逐步发展。经过近十年的积累和发展,公路环境影响评价的规范、评价方法和仪器设备均得到了明显改善。

在从事环境影响评价工作的各公路环评单位均有从事公路环境保护研究的科技工作者,其中不乏具有丰富实践经验的老专家,有一大批各行业从事公路环保科学研究、具有相当高水平的中青年人才队伍,从上到下已具备多部门、多学科开展公路环境影响评价工作的条件。

总之,全面开展公路交通建设项目环境影响评价的外部环境和物质基础已经具备,新世纪我国公路交通事业的飞速发展也将给解决公路交通环境问题提供前所未有的大好机遇。因此必须抓住有利时机,向公路环境污染和生态破坏挑战,促进环境和交通经济、社会协调发展,使我国的公路建设、路域环境状况能够真正同人们生活达到小康乃至更加宽裕的水平相适应。

1.3 我国公路交通项目环境影响评价工作的特点

(1) 公路交通建设项目环境影响评价的范围不断扩大

公路交通建设项目的环境影响评价咨询业经历了从无到有,逐步发展的曲折过程,公路交通建设项目环境影响评价的范围不断扩大。从项目的性质来看,环评对象从初期的世界银行和亚洲银行的贷款项目,现已扩大到国家、省、市和县级公路交通建设项目;从公路的规模来看,环评对象从以往的单一新建高速公路建设项目,现已扩大到一级、二级公路,改、扩建公路。

(2) 公路交通建设项目环境影响评价是基本建设程序中不可缺少的环节

公路交通建设项目的环境影响报告书经项目主管部门预审,并依照规定程序报环境保护行政主管部门批准,环境影响报告书经批准后,交通系统或国家的计划部门方可批准建设项目设计任务书。在国家和省属公路交通建设项目的立项审批工作中,环境影响报告书的审批程序已作为建设项目的决策和设计的约束条件,环境影响评价制度已成为二级以上的公路建设项目必须遵照执行的工作准则。

(3) 环境影响评价制度执行的时段限于在项目可行性研究和初步设计中期阶段

中华人民共和国国务院令第 253号《建设项目环境保护管理条例》规定开发建设项目可行性研究阶段必须编制环境影响报告书,环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。铁路、交通建设项目经环境主管部门批准后,可延迟到初步设计阶段。这就明确地表明了公路建设项目的环境影响评价制度执行的时段,是从项目可行性研究阶段得到计划部门批准到初步设计审批之前的项目阶段。这即体现了公路交通建设项目的行业特点,又体现了环境影响评价制度是用于建设项目环境管理的一种战略防御手段,起到了保证公路建设的良性发展的作用。

(4) 我国的公路交通建设项目的环境影响评价制度实行持证评价和评价机构资格审查制度

目前,承担公路交通建设项目的环境影响评价工作的单位,必须持甲级《建设项目环境影响评价资格证书》,并按照证书中规定的范围开展环境影响评价,并对评价结论负责,对持证单位实行申报和定期考核的管理程序及分级管理的体制,由国家环保局和各省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门二级管理,对考核不合格或违反有关规定的执行以罚款乃至中止和吊销“证书”的处罚。

(5) 环境影响报告书执行审批制度

各级人民政府环境保护部门对公路建设项目的环境保护实施统一的监督管理;负责公路建设项目环境影响报告书或环境影响报告表审批。审批权在各级人民政府的环境保护部门,根据项目大、小(按投资规模)分项审批,不得擅自越权。

审批程序特点是一律由建设单位负责提出,报至主管部门预审,再由主管部门提出预审意见转报负责审批的环境保护部门审批。

另外,建设项目的性质、规模、建设地点等发生较大改变时,按照规定的审批程序重新报批。

对于环境问问题有争议的建设项目,其环境影响报告书(表)可提交上一级环境保护部门审批。

1.4 我国公路交通项目环境影响评价的发展趋势

虽然目前我国公路交通对国民经济发展的制约性得到了一定的改善,但公路交通的发展水平总体上仍处于滞后阶段,为适应国民经济发展的需要,公路交通运输业作为国民经济发展的枢纽和先锋必须得到迅速发展,必须新建扩建各种等级公路建设项目,坚持公路交通环境影响评价制度的重要性和迫切性更显突出。

(1) 进行以公路网为基础的区域环境影响评价

我国公路交通的迅猛发展和人口增长都已达到很高的密度,特别是东、南部地区,人多地少,经济密集,环境容量空间日益狭小,加之城镇规划不合理或根本无规划等主客观因素,这使许多地区几乎没有环境容量去容纳新建公路建设项目。公路交通与环境之间尖锐矛盾,已需要从更高的角度和从公路网的范畴来评价项目的可行性。以往的以单一公路交通建设项目为单元的环境影响评价和“三同时”管理日益不能适应新的形势要求,而必须在考虑一条公路建设项目的影响时,同时考虑公路网与区域环境状况和允许程度的关系问题。因此,单个公路建设项目的环评与以公路网为基础的区域环评相结合就成为现阶段公路交通建设项目环境管理的必然要求。

在区域环评中,要遵循“整体评价、总量控制、定期监测、科学管理”这个导则,整体评价就是把公路建设项目放在公路网整体中来看待,要作超出拟建公路建设项目本身的区域性环评。总量控制就是从公路网区域环评出发,给出排污总量或资源供需平衡总量,如此才能定量地控制污染,并保证公路选址、建设管理和技术经济的合理性。定期监测是实行公路网区域和公路建设项目环境管理的主要手段。科学管理则是指公路项目环境管理的深化与提高,实行全公路网的合理化管理,这也是环评落实的重点。

将单个公路建设项目与公路网区域环评相结合或并举,对公路环评工作提出了更高的要求。首先,环评必须注意公路网所在区域功能,与区域规划相结合;第二,必须注意公路布局的合理性,并需对资源配置、公路网构成等提出优化建议;第三,必须从总量控制出发,实行污染总量控制,实行污染物集中处理;第四,必须与国家的有关经济建设政策、法规更紧密地结合;第五,必须根据区域经济特征和环境特点,区别对待。

为了充分发挥环境影响评价制度对公路项目的合理选址、公路网的合理布局及生态破坏和污染综合防治的指导作用,必须强调先评价,后建设的原则。

(2) 与国际环评接轨

随着公路交通领域国际金融组织贷款项目的迅速增长,也给环评工作带来新问题。我国建设项目的环评工作一向以污染控制为主,但世行、亚行的援助项目一般把环境资源分为四类:一类是物质环境,即大气、水、土壤等;一类是生态环境,并以大的生态系统观点看待;第三类是社会经济环境,如公众参与、经济环境,美学、文物等;第四类是人的生存质量,即人权之类的问题,如拆迁和移民安置等。此外,还特别关注环境行动的落实。目前,国际金融组织贷款项目的趋势是趋向宏观、重视政策评价、提高有效性,不提倡模型预测,而建议用 GIS(地理信息系统),这些都是我国公路环评有待改进和提高的方面。此外,一些国际贷款项目还提出由国外指定的咨询公司进行环评,这就使我国面临如何与打进来的外国公司竞争以及打出去参与国际竞争等问题。

为了适应我国加快改革开放的速度要求,应认真研究应用国外先进的环境评价程序和技术,同时要研究简化环境影响评价报告书审批手续,积极开展环境影响评价有效性的研究,提高环境影响评价的实用性、科学性,改革审批程序等具体办法。

(3) 重视公路建设带来的负面生态环境影响

我国目前人口众多,底子薄,公路主体工程投资严重不足。随着公路基础设施建设的发展规模不断扩大,对生态环境的压力愈来愈重,公路建设项目往往涉及大范围的生态环境变化问题,需作出科学的评价和采取有效的预防或补救措施。但是,由于我国地理气候条件差异大,生态系统复杂、多样,又缺少深入的生态科学基础研究支持,有关生态环境的评价还没有一套行之有效的技术方法,缺乏定量评价,成为公路环境影响评价工作中的弱点和难点,这也是今后公路交通建设项目环境影响评价的工作重点和亟待发展的方向。

(4) 重视验收和后评价工作

环境管理的“三同时”和验收是一个相互结合、密不可分的有机体。验收既是环评的一部分,又是对环评的检验和落实过程。我国建设项目环境管理中对评价程序作了详细的规定。但对验收程序未作详细规定,又受到管理部门人员较少的限制,因而验收工作未得到充分重视,执行不力。这样,就使某些公路环评工作流于形式。在国家对经济管理由微观管理转向宏观控制的新形势下,加强公路建设项目的环境保护工作验收已成为保障建设项目环境管理有效性的关键环节。

公路建设项目后评价是公路基本建设程序的重要组成部分。进行公路建设项目后评价的目的是通过全面总结,为不断提高决策、设计、施工、管理水平,合理利用资金,提高投资效益,改进管理,制定相关政策等提供科学依据。目前,交通部门对主体工程的后评价工作非常重视,但公路交通建设项目的环境保护后评价工作尚未提到议事日程。公路建设项目亟待实施环境保护后评价制度,以及制定公路建设项目环境保护后评价报告编制办法。

(5) 公路建设项目环境管理工作的深化

我国的环境保护工作正处在一个重要时期,需要不断深化以适应经济的快速发展,环境质量要求也日益提高。对公路建设项目环境管理工作需深化的领域重要表现在公路建设的环境保护要从注重公路竣工治理转向整个建设过程的预防和控制;环境政策除继续强化管理外,要加强适应市场经济体制的建设;环保重点要从污染控制扩大到整个资源和生态环境保护领域;需真正推行依靠科学进行决策的环境战略等;加强工程分析,推行有利于资源和环境可持续发展的公路建设措施和工艺;加强对建设项目社会经济影响的评价;加强对建设项目环境损益的分析;加强对环境保护行政方案的判定;对危险化学品和有毒有害原料或产品的运输管理,应强调风险评价和风险管理研究的必要性;在环境评价工作中坚持走群众路线,保证公众参与。依靠法律、加强管理,协调解决公路交通建设领域中日益增多的跨部门、跨地域的矛盾。公路环评工作要深化,攀上一个新台阶,必须加强科学研究,总结经验,解决新问题,出台新措施。

2 环境影响评价对促进公路建设和发展的积极作用

我国公路交通建设项目的环境影响评价工作的实践表明,在公路交通建设事业发展水平较快、环境投入有限的情况下,依法强化管理是控制环境污染和生态破坏的有效手段,也是我国特色环境保护的一条成功经验。环境影响评价制度正是强化环境管理的基石,是用于建设项目环境管理的一种战略防御手段,它在促进环境建设和经济建设持续协调发展中具有极其重要的作用。

2.1 保证公路建设项目路线方案和总体布局的合理性

合理的公路网和路线布局是保证国民经济和环境持续发展的前提条件,而不合理的布局则往往是资源浪费和造成环境破坏的重要原因。从某种意义上讲公路建设项目的环境影响评价过程,就是认识公路建设与生态环境相互依赖和相互制约关系的过程。在这个过程中,不但要考察社会、资源、交通、技术、经济、消费等因素,还要分析环境现状、阐明环境承受能力和防患措施。也只有这样,才能为公路建设项目的持续健康发展提供保证,为公路沿线工业、农业、水利、林业、人口分布实现合理发展提供了可能。

楚雄至大理高速公路原定路线方案是穿越青海湖,而青海湖是云南生态学上及其敏感的重要的湿地资源。在该项目的环境影响评价过程中建议改线,因为这样可达到以下目的,第一可保护重要的湿地资源,且降低了软土路基的处理长度;第二可避让原路线方案不可避免地穿越的两个水库;第三线路缩短了近 8公里,大大地节省了宝贵的土地资源;第四避让了列车编组站,减少了拆迁量。经与建设单位和设计单位的联合考察,路线方案按环评建议进行了调整,体现了路线方案布局与环境的协调统一。

江苏省镇江扬州长江公路大桥工程按世业洲桥位和渡口桥位两个路线方案进行了同等深度的环境影响评价。如仅仅从工程规模和经济角度分析,似乎应按渡口桥位方案建设为宜(渡口桥位一跨过江,路线较短,工程造价较为节省;世业洲桥位则需在主江和夹江建设两座大桥,路线较渡口桥位长近 3公里,工程造价较高)。环境影响评价结果表明,世业洲桥位符合江苏省公路网规划,基本符合镇江、扬州两市规划,有利于提高工程的经济效益和社会效益,大桥工程辐射面广,带动世业洲乡开发具备一定条件与可能性,利于镇江市和扬州市的发展,同时该桥位征地、民房拆迁数量相对较小,费用低,与电力通讯设施交叉干扰较小,且桥位离镇江市金山旅游风景区及金山寺相对较远,对其景观整体性协调较好,与现有的镇扬汽渡航道无干扰。而渡口桥位直接穿越镇江市润州区,虽符合扬州市城市发展规划,但与镇江市规划局部有矛盾,对建城区的不利影响较大,征地、民房拆迁量比世业洲桥位方案多约40%,与电力通讯设施的交叉干扰相对较大,桥位离镇江市金山景区及金山寺相对较近,对金山景区整体景观影响相对较大,桥位位于长江航道龙门口横驶区、镇江引航道、镇扬汽渡、世业洲洲尾的交织处,对航运有局部干扰。评价结果又表明两桥位从生态环境角度而言又无本质差别。显然,无论是从该项目的国民经济总体效益角度,从环境保护角度,都以世业洲建设方案为推荐方案为宜。江苏省镇江扬州长江公路大桥工程环境影响评价成为该项目布局规划、决策的决定性依据,有利地服务于各级管理决策部门审批工作,从而避免了因选址不当带来的社会和环境问题。

2.2 指导公路环境管理工作,减缓公路建设和运营对环境的负面影响

我国已将环境影响评价纳入法制的轨道。目前,我国的高等级公路建设项目对该制度的执行率已接近 100%。通过有效的环境影响评价工作,使环境影响评价结论在公路设计期、建设期和营运期得到了有效的贯彻,因公路建设引发的环境和社会问题得到了有效的控制,初步达到公路开发建设、效益和经济效益的统一。

众所周知,我国人均耕地占有水平很低,发展公路交通与土地占地的矛盾十分突出。如何减少对土地,尤其是耕地的占用,历来是公路交通基础设施建设优先解决的问题。环境影响评价在这方面的作用尤其突出。安徽省合肥至安庆高速公路、杭州至徽州安徽段高速公路工程环境影响评价工作提出为节省有限的耕地资源应缩小公路边坡建议。采纳了这一建议后,每条路仅节省耕地资源就近百亩以上,有效地减少了社会矛盾和生态问题。

白暨豚是世界上比我国大熊猫还要珍贵的水生珍稀保护动物,现存数量不足 50头。因此,长江中、下游的公路长江大桥建设项目的水生动物的保护问题尤为突出。宜昌彝陵长江公路大桥环境影响评价工作在仔细研究了白暨豚等水生珍稀保护动物的生态习性和大桥施工工艺特点后,提出了聘请有经验渔民在水上作业期进行预报,建立水生保护动物观测站等预防措施。通过实施环保措施,该桥在这个下部结构作业期间未发生水生保护动物受伤害的现象。江苏省镇江扬州环境影响评价报告书更是提出了设立包括白暨豚、江豚和中华鲟在内的保护监测项目,为今后长江大桥建设和营运奠定水生动物保护的理论和实践基础。

在设计期的规划、景观、水质保护、防洪、熟土保护和土地复垦;施工期的环境保护在招、投标的体现,生态、水质保护措施和人群健康,水土流失,环境空气质量保护,施工噪声;营运期的环境空气质量,声环境,公路路域绿化和植被恢复等方面问题在公路建设项目的环境影响报告书中都得到了应有的重视,在实践中基本上得到了落实和贯彻。

2.3 为公路影响区域的社会经济发展和规划提供信息

区别于其它建设项目,公路建设项目具有工程规模大、路线长、建设期和营运期对环境影响复杂等特点。通过对环境影响评价可为该项目的施工期、营运期的环境管理,以及沿线的经济发展、城镇建设及环境规划提供科学依据。如为达到防止汽车尾气污染物和交通噪声对沿线城镇和乡村污染要求,明确提出大气污染物和噪声的达标距离,对未来沿线城镇布局及发展规划提出科学依据;对环境管理机构、监测与机构的设置,对重点污染物和污染源的监测控制手段等,做出合理的安排。

2.4 是国家环境保护政策、法律法规宣传和实施的有效途径

公路建设项目的环境影响评价工作是最早与国际环评接轨的行业环境管理措施之一。公众参与工作历来是公路建设项目环境影响评价报告书的重点。 通过有效的公众参与 调研工作,公路环境影响评价成为国家环保政策、法律法规宣传和实施的有效途径。

苏嘉杭高速公路项目建址位于太湖平原水网平原区,全线为填方路基,沿线城镇多、人口密度大,占用耕地多,以及路线方案选定困难等环境与工程等特征,对社会和生态环境影响复杂。如解决不好交通和环境持续发展问题,势必会带来严重社会和环境问题。通过户级访谈和群体访谈两个层次的公众参与工作,了解了拟建公路沿线居民,尤其是可能受到工程征地、拆迁的居民,对本工程建设的基本态度、对有关公路建设征地、拆迁安置政策知道的情况、对可能要带来的环境影响问题的认识程度,征求他们对减缓这些不利影响的措施建议等。通过向建设单位和设计单位宣传国家环境保护法律法规政策,以及新形势对环保工作的新要求等,公众参与工作反映的普遍问题得以考采纳或妥善解决。如交通噪声污染、高速公路占地及隔离等问题,及时反馈到建设、设计单位后,使建设单位及时掌握了情况,另外列支了 1500万元专门用于防噪工程,及时增补了1处互通立交,补设了数个人行通道。同时,也使沿线群众、设计人员增强了环保意识,即提高了对拟建高速公路修通带来的正面效应的积极认识,又找出了不利的社会和生态环境影响,使工程建设和环境建设得到了高度统一。

2.5 为公路建设项目的环境管理提供科学依据

在对公路建设项目进行环境影响评价时,要对拟建公路沿线周围地区的环境状况进行调查(包括必要的监测和测试),还要对其周围地区的环境建设期和营运期的影响进行分析和预测。根据现状评价和预测结果确定对一条公路建设项目的对环境的负面影响应该控制在什么程度上方能达到地区环境规划和环境标准的要求。从而对该拟建公路的环境管理提出既符合国情的环境要求,又符合公路运营和社会经济要求的适宜对策。

2.6 促进相关环境科学技术的发展

公路交通建设项目的环境影响评价涉及到自然科学和社会科学的广泛领域,包括基础理论研究和应用技术开发。环境影响评价工作中遇到的难题,必然是对相关公路交通和环境科学技术的挑战,进而推动相关公路交通和环境科学技术的发展。

公路建设项目的环境影响评价工作的开展对交通系统实行可持续发展战略,促进公路交通事业与环境协调发展与环境协调发展的作用是有目共睹的。正是由于公路交通建设项目的环境影响评价,交通系统在公路环保科学基础理论、环境法规和管理制度、应用技术研究与推广、环保产业等方面取得了一批科研成果。如“七五”期间,交通部组织实施了重点科研项目《汽车排放对环境影响和防治技术研究》;“八五”则实施了重点科研项目《防治贵黄公路交通噪声声屏障技术的研究》,《云南山区高等级公路边坡生物防护技术的研究》,《安徽省高等级公路生态工程综合技术及效益的研究》,并制订了《公路建设项目环境影响评价规范》;“九五”期间交通部已将《交通湿地保护规划》、《控制新建公路对环境有害影响研究和示范》课题列为交通部计划内项目,作为环境研究的重要内容之一,科研开始与公路环境工程建设紧密联系,公路环保科学研究开始注意到与国际上接轨。

正是由于环境影响评价提出的新问题,在公路植被净化大气污染、减噪的能力、容量、植物种选择和配置;公路声屏障声学设计原理、吸隔声材料选择、结构设计、景观设计及其声学效果检测的理论和方法; GIS和GPS支持的公路环境信息监测、管理的应用技术和数据的更新技术;利用GIS进行公路环境多因子综合评价,环境影响评价的预测与评价模型集成入GIS的理论和技术;减噪路面新材料的研制技术,声屏障设计和构件的先进材料复合技术及应用研究;机动车辆排放的机外净化有关适用材料技术;节水、改土、固坡新材料的研制技术;路域生态工程及生态环境综合治理技术,山岭重丘区防治地质灾害,水土保持,土地复垦技术,路域草坪的研究和开发技术;公路建设与森林、湿地和自然保护区的生物多样性基本上得到保护,社会各界都进行了广泛地研究,所取的成果,已直接应用于公路环保实践。

3 在公路建设中进一步发挥环境影响评价作用的建议

3.1 强化公路交通环境保护法制建设

我国公路建设项目,尤其是高速公路建设项目的环境管理在控制新污染源产生和保护生态环境方面,已发挥了巨大作用,取得令人瞩目的成就。但从总体上看,由于近年来公路交通基础设施的建设规模的迅速扩大,由于公路建设带来的生态破坏、噪声污染和水土流失等负面影响仍呈加剧趋势,必须加强公路交通环境保护法制建设工作。

(1) 按照国务院第253号令《建设项目环境保护管理条例》的要求,及时修订交通部17号部长令《交通建设项目环境保护管理办法》,使之更能反映新形式对公路交通建设项目的新要求。

(2) 重视公路交通建设项目的环境影响评价技术规范的完善和健全工作。

(3) 建立和健全公路工程竣工后的验收和后评估制度。

3.2 改革公路交通建设项目的管理工作

公路建设项目的环境影响评价工作经验表明,公路建设项目的环境管理是保障公路交通事业与环境持续发展的重要组成部分,它对于我国这样的发展我国家尤为重要。改革公路建设项目的管理工作的主要目的是在保证公路建设项目环境管理有效性的前提下,寻求更为简捷、快速、高效的管理程序,以缩短审批时间,提高效率,适应公路交通基础设施建设良性发展的需要。

(1) 加强国家对大中型建设的宏观管理职能,将微观管理职能特别是技术评估职能下放给事业单位,提高大中型建设项目评价的质量和效率。

(2) 简化项目审批的程序,减少审批环节,提高审批效率。

(3) 下放自有资金项目的管理权并研究保证环境管理有效性的措施。

(4) 改革环境影响评价大纲和环境影响报告书的评审方式,加强专家评审队伍的建设工作,注重吸收有公路设计、施工和营运实践经验的专家,实行专家上岗制度,增强专家评审的客观性和规范性。

(5) 尽快制定公路建设项目完善的竣工验收规定和与之配套的技术规范,建立公路工程环保设施竣工验收年度计划编报制度和档案。

3.3 公路建设项目环境影响评价技术必须有所突破

注重与国际环境影响评价工作接轨,充分吸收新的科研成果、先进技术和环境影响评价经验,改进公路建设项目的环境影响评价评价方法。

(1) 顺应环境影响评价的内容的扩展,丰富和充实评价方法。从水、气、声、占地的重点污染影响评价扩展到生态影响评价、社会影响评价、工程风险评价、累积影响评价、公路使用周期评价等方面全方位评价,对当代世界关心的全球性环境问题应给予高度重视。如温室气体对全球变暖的影响、有害化学物质越境转移、酸雨危害、臭氧层破坏、生物多样性保护、湿地保护及水土保持等方面。

(2) 引进高新技术,完善环境影响评价方法。如建立专家系统,增强专业判断的科学性和准确程度,应用遥感与系统分析技术、GIS(地理信息系统),减少主观随意性。推广计算机数值模拟技术、实验室模拟实验技术,野外实验示踪技术等。

3.4 完善《公路建设项目环境影响评价规范》

1997年交通部颁布执行的《公路建设项目环境影响评价规范(试行)》已不能完全满足新形势对公路交通建设项目环境管理的新要求,亟待修改和完善。

(1) 顺应评价对象的侧重点由对建设项目的环境影响评价扩展到对政府方针政策的影响评价,由高等级公路向低等级公路、由单条公路工程项目评价转向以公路网为核心的区域环境累积影响评价,由单纯的环境污染评价扩大到整体的生态影响评价的改变,健全和完善生态环境影响的定量化评价和区域环境影响评价规范。

(2) 顺应评价内容的多样化,探讨公路建设项目的环境风险、景观影响、社会影响、环境经济损益等评价方法,制定相应的技术方法、要求,提高环评的有效性。

(3) 建立项目筛选、分类评价的规章制度,规范公路建设项目的评价程序,形成包括环境因子筛选,确定评价范围,预测评价和监督监测管理四个步骤完整程序。

(4) 制定和完善公众参与的环境影响评价机制的有关规定和要求,提高公众在公路建设项目决策的参与力度。

(5) 研究和制定环境管理和监测计划,探讨交通部门、环保部门和地方协调管理问题,致力于改善建设项目环境管理有效性。

3.5 加强环境影响评价队伍的能力建设

为顺应国家进一步发展中西部公路交通发展战略,适应新形势对公路交通建设项目环境管理的新要求,加强队伍建设、提高人员素质是关键。现在从事公路建设项目环境影响评价工作的环评队伍主要由行业和行业两个系统构成,在知识结构上各具优势。应加强环境影响评价各类人员的专业技术培训,对评价技术人员实行“持证上岗”培训,提高提高所有环境管理人员的政策水平、法律意识和技能水平,改善知识结构。

3.6 扩大公路环境影响评价的国际交流和合作。

应继续扩大公路环境影响评价国际合作领域,加强双边、多边合作,多渠道争取合作项目和开展多种交流活动。组织中青年科研人员出国进修、考察、合作评价或培训,提高评价的深度和水平,解决引进国外先进技术和智力。引进新技术,使环评工作与国际接轨。如学习应用 GIS和GPS进行环评,掌握国际环评的方法和技术,研究国际咨询公司与我国环评投标的管理方式和探索我国环评队伍参与国际竞争的途径与方式。

4 结语

刚刚闭幕的我国共产党第十六次代表大会再次强调要把可持续发展摆到更加突出的位置,通过不懈的努力,使生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。这表明了我国在新的发展阶段坚定不移地实施可持续发展战略的决心。同时,也坚信我国公路建设项目的环境影响评价工作和公路环保事业必将在这大好环境下,通过每一位环保工作者的不懈努力,在各个方面都有新突破,取得好成绩。